开发区对我国经济的迅猛发展功不可没，从70年代以来，其发展经历了5个阶段，目前到了高质量发展阶段。早期，“有开发区就行”，后来是“多多益善、遍地开花”，以致于2000后开发区进入爆发式增长阶段，各种类型的开发区全国有3000多家，国土面积占到2-3万平方公里，发展区的问题也逐渐显现，东滩智库总结主要有以下六点：

东滩智库对以上政策做了梳理，发现虽然政策发布的时间点不同，但都基本指向“优化格局、转型升级、体制改革、要素保障和加强管理”5个方面。

一、优化格局

针对全国开发区产业结构高度雷同、招商政策内卷严重、盲目发展战新产业等问题，政策对开发区的发展格局从区域、城市、产业三个维度做了要求。

不同开发区的产业角色要有差异，经开区突出发展先进制造业，高新区突出战新产业，而海关特殊监管区突出加工贸易产业。

主要针对的早些年偏郊区的开发区，由于是单一生产功能，职居分离产生了大量潮汐交通压力，工作生活非常不方便，即或开发区配套了一点基本生活功能，也于事无补。

二、转型升级

创新驱动就是要求开发区为发展换个“发动机”，不能再简单依赖“成本倒挂的产业用地供给，丰富且廉价的劳动力资源、高杠杆的资本投入”，而是要想办法建设更多的企业技术中心、工程实验室、制造业创新中心、工程技术研究中心等创新载体吸引集聚高端研发制造企业，设立创新服务平台、引导设立股权类投资产业基金，出台创新政府，鼓励创新服务。将“创新生态”作为推动开发区转型升级、获得高质量发展的新动力引擎。

这就要求开发区要改变“有项目没产业”、“有企业没生态”的状态，不能单纯眼睛朝外看，追求机械式、外延式增长，还要花相当的精力促进开发区传统制造业升级，推动生产型制造业转型发展，选择培育有潜力的战新产业项目。把对外的产业项目招商和对内的产业优化升级工作联动考虑，融合起来。把优势产业基础作为项目招商的吸引力，把项目招商作为完善开发区产业生态的大助力。

近年来，虽然我国加工贸易占比不断下降，但服务贸易占比也持续下降，对外开放格局有待进一步优化，因此，政策要求开发区要转变开放思维。

要求开发区摒弃原有的高能耗、高污染、高排放发展路径，践行国家最新的碳中和发展理念，推进开发区绿色工厂建设、循环化改造和绿色公共技术平台建设，积极参与碳交易市场建设，推广合同能源管理项目，从零碳交通、零碳能源、零碳建筑、零废物和零碳产品等维度发力，逐渐将开发区建设成绿色零碳园区。

新型基础设施伴随新一轮产业变革产生，从传统设施到新型设施的政策导向，就是要求开发区在布局基础设施时，不要局限于传统的七通一平设施，还要考虑信息技术设施、融合基础设施、创新技术设施的布局，国家“十四五”规划明确了三大类型的新型基础设施内涵，指出要打造系统完备、高效使用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系，助力产业创新发展。

三、体制改革

随着粗放式增长模式逐渐疲软，如何克服“诸侯割据”式行政架构带来的资源分散、各自为阵、恶性竞争的弊端，成为开发区发展中必须要破解的重要课题。国家政策中提到“鼓励以国家级开发区和发展水平高的省级开发区为主体，整合区位相邻、相近的开发区，对小而散的各类开发区进行清理、整合、撤销，建立统一的管理机构、实行统一管理，对于位于中心城区、工业比重低的开发区，积极推动向城市综合功能区转型”由此可见，未来，通过开发区之间的整合优化，将会有一批巨无霸园区出现，同时，也会有一批不成熟园区夭折。

由于历史原因，目前开发区大多面临体制机制问题，比如管委会机构极其膨胀，且大权独揽，属地政府和管委会之间的权责划分不清晰，开发公司形同虚设，等等。政策要求开发区从政企不分到深化改革，就是要求属地政府、管委会、开发公司三者厘清各自功能，权责分明、分工协作，保障执行的有效性，共同推进开发区战略目标的达成。属地政府做好社会管理、公共服务、市场监督工作，管委会主抓开发区的经济管理、投资服务、招商引资工作，而开发公司则主要遵循市场化规律，推进开发区进行开发建设、园区运用、投融资等工作。

开发区高质量发展需要充分激发市场主体活力，而优化营商环境能够更好地激发市场活力。目前，全国开发区的硬环境差距逐渐缩小，而软环境差距逐渐扩大。从城市环境到营商环境的政策要求，就是要求开发区在提升城市基础设施和环境建设的基础上，要更多的在软环境上有新突破。

政府主导开发区建设容易出现脱离市场规律、行政效率低下、政府债务高企等问题，因此，政策重点支持民企、外资、央企、国企等市场主体共同投资建设、运营托管开发区，譬如鼓励市场多元主体投资建设运营特色产业园，鼓励以PPP模式建设公共服务项目和基础设施类项目等等。同时也支持市场化开发区开发主体通过境内外上市和发行企业债券等方法进行融资，突破开发区开发资金瓶颈。

四、要素保障

为了掌握开发区用地状况，促进开发区节约集约利用土地资源，自然资源部通报了541个国家级开发区2020年度土地集约利用情况，参评率约为98%，总结国家级开发区在集约用地方面主要有4大问题，比如闲置用地持续增加、用地效益有所下降等等。

经过多年粗放式发展，开发区增量用地增长空间有限，也有很多批而未供、闲置用地、低效用地存在，因而，政策要求未来开发区在土地使用方向，要从增量用地转变成存量用地思维。充分利用旧城镇、旧厂房、旧村庄、旧共建等设施，推进存量工业房产更新为生产性服务业和创客空间等新型产业载体；鼓励对原有低效划拨用地进行改造，鼓励存量用地二次开发，让新企业和老企业合作开发，在条件合适的时候，也可以对工业物业进行产权分割；另外，还鼓励对现有项目的地下空间进行挖掘，提高存量项目的土地效率。

第三个要素是能源，包括电力和天然气，鼓励从开发区的大客户从原有的转供模式变成直供模式，以此降低能源要素成本。比如在电力直供方面，政策支持国家级经开区内企业集体与发电企业直接交易，支持区内电力用户优先参与电力市场化交易；在天然气直供方面，支持国家级经开区按规定开展非居民用天然气价格市场化改革，加强天然气输配价格监管，减少或取消直接供气区域内国家级经开区省级管网输配服务加价。

第四个是人才要素，随着产业变革的加剧，高技术人才紧缺问题成为我国和各个开发区的共性痛点，政策要求开发要从多个维度发力，变人才外流现状为人才回流。譬如提供人才一站式服务，对留学生和外籍人才，免考核或放宽年龄限制，吸引人才在开发区工作，对人才就业和创业方面提供支持和补贴等等；除了针对人才的政策，针对人才培育机构也同样有相应的支持政策，譬如提高企业培养重点行业紧缺人才补助标准，对共建人才培养基地、创业孵化基地的给予支持等等。

五、加强管理

2021年11月，商务部出台了国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价办法，提出了对开发区综合考评的五大类指标体系，原来最为看重的发展质量只占到开发区综合评价的30%权重，其他四类分别为对外开放，科技创新、绿色发展、统筹协调，对外开放占30%权重，要求开发区要继续扩大开放质量；科技创新和绿色发展各占15%，也能看出开发区可持续发展的重要性，而统筹协调占比10%，比如东中西区域合作共建园区和边合区也成为考核的重点。

目前，开发区数量过多，布局不合理、低水平重复建设和恶性竞争问题严重，因此政策要求开发区要坚持严进严出，以升促建、以退促改，强化动态管理，在退出方面，加大降级力度，强化倒逼机制，对考核结果好的开发区优先扩区、升级，加大政策支持力度；对考核结果不合格的开发区限制新增土地指标，提出警告，限期整改；对整改不力、开发程度低的开发区，核减面积或予以降级、撤销，不允许纳入全国开发区审核公告目录。

以上，东滩智库系统性总结了开发区现存的问题和国家系列政策对开发区发展的关键要求和转型升级的五大关键词。开发区可以结合自身发展情况进行对比审视，梳理出可以继续发力的方向。